專家解讀 | 推進新時期智慧城市高質量發(fā)展，系統(tǒng)打造數(shù)字中國建設綜合載體

來源：國家數(shù)據(jù)局 時間：2024-05-23 15:41:54 作者：

　　近日，國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局等部門聯(lián)合印發(fā)《關于深化智慧城市發(fā)展推進城市全域數(shù)字化轉型的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），標志著我國智慧城市建設進入深化發(fā)展的新階段。加快推進城市數(shù)字化轉型、智慧化發(fā)展是新時期促進城市高質量發(fā)展、高效能治理和高品質生活的必然要求，是系統(tǒng)推進數(shù)字中國建設的關鍵戰(zhàn)略舉措。

　　新時期我國智慧城市發(fā)展的形勢和趨勢

　　習近平總書記高度重視智慧城市建設，多次對智慧城市發(fā)展做出重要指示。2016年10月9日，習近平總書記在政治局集體學習中強調，“以推行電子政務、建設新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。2018年10月31日，習近平總書記指出“推進智慧城市建設，促進人工智能在公共安全領域的深度應用，加強生態(tài)領域人工智能運用，運用人工智能提高公共服務和社會治理水平。”2019年10月24日，習近平總書記指出“要推動區(qū)塊鏈底層技術服務和新型智慧城市建設相結合，探索在信息基礎設施、智慧交通、能源電力等領域的推廣應用，提升城市管理的智能化、精準化水平?！?020年3月31日，習近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心觀看“數(shù)字杭州”建設情況，指出“從信息化到智能化再到智慧化，是建設智慧城市的必由之路，前景廣闊?！?022年，黨的二十大報告指出，“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。2023年12月，習近平總書記在上海考察時指出，“在城市規(guī)劃和執(zhí)行上堅持一張藍圖繪到底，加快城市數(shù)字化轉型”。

　　回顧智慧城市發(fā)展，早在2014年國家發(fā)展改革委等八部委聯(lián)合印發(fā)了《關于促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見》，旨在解決當時我國智慧城市建設缺乏頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃、體制機制創(chuàng)新滯后、網絡安全隱患和風險突出等問題。2016年我國提出了建設具有中國特色的新型智慧城市，強調數(shù)據(jù)驅動、以人為本、統(tǒng)籌集約、注重實效。當前，我國智慧城市建設正在進入深化發(fā)展的新發(fā)展階段。

　　從統(tǒng)籌機制看，多頭管理向央地協(xié)同推進轉變。此前，全國智慧城市建設存在政令不暢、多頭管理情況。中央層面，智慧城市建設主要由國家發(fā)展改革委和中央網信辦牽頭協(xié)同推進全國智慧城市建設；地方層面，各地方紛紛成立大數(shù)據(jù)管理局、政務服務數(shù)據(jù)管理局等數(shù)據(jù)管理機構，統(tǒng)籌轄區(qū)智慧城市建設。國家智慧城市相關政策和要求難以直達地方智慧城市主管部門。2023年10月，國家數(shù)據(jù)局正式掛牌成立，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設，協(xié)調推進智慧城市建設，全國一體、協(xié)同推進智慧城市建設的工作格局得到強化。

　　從發(fā)展理念看，業(yè)務數(shù)字化向數(shù)據(jù)要素化轉變。此前，我國智慧城市建設的重點主要是推動各領域業(yè)務數(shù)字化，在此過程中積累了大量的數(shù)據(jù)。面向未來，需要更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在城市空間的應用價值，加快健全完善數(shù)據(jù)要素市場，讓數(shù)據(jù)“供得出、流得動、用得好”，在政治、經濟、文化、社會、生態(tài)文明等領域更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素乘數(shù)效應，通過數(shù)據(jù)融合、業(yè)務協(xié)同實現(xiàn)整體能力的提升，向數(shù)據(jù)要智慧，向數(shù)據(jù)要治理，向數(shù)據(jù)要品質，向數(shù)據(jù)要優(yōu)勢。

　　從系統(tǒng)架構看，單點應用向韌性敏態(tài)系統(tǒng)轉變。城市是有機體、生命體，是復雜巨系統(tǒng)。當前技術在城市場景中的單點應用已愈發(fā)成熟，在推動城市常態(tài)化運行管理方面發(fā)揮了重要作用。與此同時，疫情、洪水、極端天氣等事件頻發(fā)，城市運行管理的常態(tài)經常被打破，城市治理面臨的場景發(fā)生重大變化，需要進一步落實“三融五跨”要求，實現(xiàn)城市各子系統(tǒng)間的高度聯(lián)動和高效協(xié)作，打造“牽一發(fā)而動全身”的韌性系統(tǒng)、敏態(tài)系統(tǒng)。

　　從建設重點看，重視中樞向中樞末梢結合轉變。基層和社區(qū)作為城市治理的最后一公里，是政務、商務、服務、家務等的交匯地，面對的高頻問題日益復雜，在城市運轉中發(fā)揮的作用愈加關鍵。過去，各地紛紛開展了城市運營指揮中心、城市大腦等中樞系統(tǒng)的實踐探索，在城市治理決策中發(fā)揮了顯著作用。然而，城市治理不僅需要全局統(tǒng)籌決策，還需要激活“神經末梢”、打通“最后一公里”，讓各項決策在基層和社區(qū)發(fā)揮實效。

　　從目標對象看，管理者視角向使用者視角轉變。實踐證明，傳統(tǒng)以管理者視角建設的各類系統(tǒng)既不管用，也不好用，甚至沒人用。面向未來，更多要從用戶角度和“一件事”視角出發(fā)，將數(shù)據(jù)融合、技術融合和業(yè)務融合的理念貫穿到智慧城市建設的全過程，打通信息壁壘、技術邊界和業(yè)務堵點，打造能用好用的應用場景，實現(xiàn)有獲得感的協(xié)同管理和服務。

　　從運營模式看，以建為主向長效建設運營轉變。當前智慧城市建設運營仍未脫離政府主導模式，隨著應用的擴展、范圍的擴大，建設運營所需資金不斷增加，城市財政資金壓力持續(xù)加大、難以為繼。隨著智慧城市的進一步發(fā)展，迫切需要從以建為主向長效運營可持續(xù)發(fā)展轉變，促進有效市場和有為政府更好結合，鼓勵扶持智慧城市運營商，培育智慧城市運營服務產業(yè)生態(tài)。

　　新時期智慧城市發(fā)展理念創(chuàng)新和戰(zhàn)略要求

　　城市在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市現(xiàn)代化是推進中國式現(xiàn)代化的必然要求，也是智慧城市建設的根本目標。新時期的智慧城市建設要完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，著力建設人民城市，發(fā)展新質生產力，整體性重塑城市發(fā)展新動能、新格局、新優(yōu)勢，推動城市高質量發(fā)展，有力促進數(shù)字中國建設。

　　深化智慧城市建設，打造深入踐行人民城市理念的綜合載體。習近平總書記多次強調，“人民城市人民建，人民城市為人民”。新時期智慧城市建設的目標愿景就是要推進城市現(xiàn)代化、讓城市生活更美好，促進人自由而全面的發(fā)展。不僅要針對性解決困擾城市生產、生活和治理中的堵點難點問題，大幅提升廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，提高智慧化服務場景的體驗感和滿意度，還要讓社會主體和人民群眾更加普遍地、便利地參與智慧城市、數(shù)字經濟建設活動，鼓勵社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動和價值創(chuàng)造，縮小數(shù)字溝通，促進共同富裕，讓城市數(shù)字化轉型的成果惠及全民。

　　深化智慧城市建設，打造加快發(fā)展新質生產力的綜合載體。習近平總書記多次強調，要加快發(fā)展新質生產力。新質生產力是創(chuàng)新起主導作用的先進生產力質態(tài)。新時期智慧城市建設的主線就是要加快發(fā)展新質生產力，在動能層面，要大力整合城市科技創(chuàng)新資源，推進數(shù)字科技研發(fā)和應用的革命性突破；在要素層面，要加快城市勞動者、勞動資料和勞動對象及其優(yōu)化組合的躍升，突破數(shù)據(jù)要素市場化制度難點和技術瓶頸；在載體層面，要加快建設現(xiàn)代化產業(yè)體系，推進傳統(tǒng)工業(yè)、農業(yè)、服務業(yè)深度轉型升級，做強做優(yōu)做大數(shù)字經濟。新質生產力是綠色生產力，要加快城市數(shù)字化和綠色化協(xié)同轉型。發(fā)展新質生產力需要因地制宜，不同城市需要錨定切實有效的特色發(fā)展路徑。新質生產力需要相適應的新型生產關系，必須進一步全面深化改革，推進適數(shù)化體制機制和制度創(chuàng)新。

　　深化智慧城市建設，系統(tǒng)打造推進數(shù)字中國建設的綜合載體。習近平總書記多次強調，要加快數(shù)字中國建設。2023年，中共中央、國務院印發(fā)《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，提出了數(shù)字中國建設“2522”整體框架，明確了數(shù)字中國建設的概念模型和任務體系，是新時期智慧城市建設的基本遵循。智慧城市是數(shù)字中國的有機組成。因此，新時期智慧城市建設要創(chuàng)造性落實“2522”架構，一方面要夯實“兩大基礎”，推進“五位一體”深度融合，強化“兩大能力”，優(yōu)化“兩個環(huán)境”；另一方面要結合城市區(qū)域特征、資源稟賦和發(fā)展基礎，補齊發(fā)展短板，強化比較優(yōu)勢，建設宜居宜業(yè)、各具特色、富有活力的現(xiàn)代化城市。

　　新時期智慧城市建設的創(chuàng)新思維和戰(zhàn)略舉措

　　《指導意見》是近10年來我國智慧城市建設實踐的總結、繼承和創(chuàng)新，是國家數(shù)據(jù)局牽頭開啟深化智慧城市建設新篇章的總體藍圖和行動指引，為新時期智慧城市高質量發(fā)展指明了方向，為系統(tǒng)構建數(shù)字中國建設提供了綜合載體和展示窗口，為數(shù)據(jù)要素市場化理論和實踐創(chuàng)新提供了豐富的場景空間，也為國家適數(shù)化改革頂層設計和基層實踐協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)造了有利條件。

　　《指導意見》內容深度契合當前智慧城市發(fā)展的形勢趨勢和規(guī)律，總體思路超前且有針對性，任務體系完備且著力突破創(chuàng)新，保障措施有力且務實可行，從五個并重可以深刻體會新時期智慧城市的創(chuàng)新思維和戰(zhàn)略舉措。

　　一是制度與技術并重。智慧城市建設是一項改革創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新相互促進、同等重要?！吨笇б庖姟窂娬{整體性重塑技術架構、系統(tǒng)變革管理流程、一體化推進產城融合，并在全過程優(yōu)化轉型生態(tài)部分創(chuàng)造性提出了“推進適數(shù)化制度創(chuàng)新”具體任務，要求城市在數(shù)據(jù)基礎制度、管理服務流程、適用標準建設等方面加強創(chuàng)新。

　　二是建設與運營并重。我國智慧城市建設一直存在重建設輕運營、建設運營模式單一等問題?！吨笇б庖姟穭?chuàng)造性提出創(chuàng)新運維運營模式，通過建立城市數(shù)據(jù)資源運營、設施運營、服務運營體系，探索新型政企合作伙伴機制，打造城市數(shù)字化運營生態(tài)圈，增強智慧城市建設的經濟功能、造血功能，以終為始構建全生命周期的長效運營機制，從運營運維的可持續(xù)性反推建設實施的集約化。

　　三是中樞與末梢并重。智慧城市是一個能夠自行演化生長的生命體、有機體、智能體，需要中樞系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調和集中控制，也需要邊緣末梢形成靈敏感知、快速響應的智能單元?！吨笇б庖姟芬蠼⒊鞘袛?shù)字化共性基礎，明確提出深化完善城市智能中樞系統(tǒng)，打造城市共性支撐平臺，構建開放兼容、共性賦能、安全可靠的綜合性基礎環(huán)境，包括但不限于城市時空信息、城市信息模型、共性業(yè)務和人工智能賦能等基礎平臺的整合協(xié)同。邊緣智能的思路則分布在城市數(shù)字基礎設施、智慧應用系統(tǒng)的建設布局當中。

　　四是數(shù)據(jù)和場景并重。數(shù)據(jù)作為新的生產要素，已經成為驅動智慧城市高質量發(fā)展的核心要素，但數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)也離不開具體場景。數(shù)據(jù)相關內容緊密圍繞數(shù)據(jù)基礎制度體系、數(shù)據(jù)流通利用基礎設施、數(shù)據(jù)要素賦能體系建設展開，并強調有序推進公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用，鼓勵培育數(shù)據(jù)商和第三方服務機構，打造“實戰(zhàn)中管用、基層干部愛用、群眾感到好用”的典型場景。

　　五是發(fā)展和安全并重。發(fā)展是硬道理，韌性安全是基礎和前提，統(tǒng)籌發(fā)展和安全是智慧城市建設的基本要求?！吨笇б庖姟烦浞謴娬{城市高質量發(fā)展，除了延續(xù)傳統(tǒng)智慧城市文件中培育壯大數(shù)字經濟的內容，還創(chuàng)造性增加了促進新型產城融合內容，即推進數(shù)字時代的現(xiàn)代產業(yè)與智慧城市的融合發(fā)展，同時要求推進城市“數(shù)字更新”、促進以城帶產和以產促城?！吨笇б庖姟吠卣沽酥腔鄢鞘邪踩懂?，在傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全、網絡安全和系統(tǒng)安全之外，補充完善了城市物理空間安全、平急結合流程等韌性城市相關內容，著力構建安全可信的智慧城市。（作者：單志廣，國家信息中心信息化和產業(yè)發(fā)展部主任）