“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布一周年：數(shù)據(jù)要素市場回顧與展望

來源：人民郵電報 時間：2023-12-19 10:34:41 作者：王春暉

　　2022年12月19日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），“數(shù)據(jù)二十條”系統(tǒng)性布局了數(shù)據(jù)產權制度、流通和交易制度、收益分配制度及安全治理制度等數(shù)據(jù)基礎制度體系，歷史性繪制了數(shù)據(jù)要素發(fā)展的長遠藍圖，具有里程碑意義。

　　2023年的中央經濟工作會議將“擴大高水平對外開放”列為2024年需要重點做好的九大工作之一，并提出“對標國際高標準經貿規(guī)則，認真解決數(shù)據(jù)跨境流動”。《中共中央　國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》的核心要義是“更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用”。在“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布一周年之際，國家數(shù)據(jù)局率先公布了《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）（征求意見稿）》，“征求意見稿”明確提出，要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的放大、疊加、倍增作用，構建以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經濟，是推動高質量發(fā)展的必然要求。2023年，各地各部門積極貫徹落實“數(shù)據(jù)二十條”的戰(zhàn)略部署，探索和制定與數(shù)據(jù)相關的制度，積極推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，加快數(shù)據(jù)要素市場化配置改革，統(tǒng)籌優(yōu)化數(shù)據(jù)交易，開展數(shù)據(jù)要素試點示范，探索數(shù)據(jù)資產化和要素化路徑，取得初步成效。

　　國家數(shù)據(jù)局正式組建并揭牌

　　2023年3月，中共中央、國務院印發(fā)《黨和國家機構改革方案》，部署組建國家數(shù)據(jù)局，明確了國家數(shù)據(jù)局的使命：負責協(xié)調推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等。2023年10月25日，國家數(shù)據(jù)局正式揭牌。

　　當前，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展尚處于起步階段和培育期，數(shù)據(jù)要素新特征十分復雜，對傳統(tǒng)產權、流通交易、收益分配和治理模式等制度規(guī)范提出新的挑戰(zhàn)，成為制約數(shù)據(jù)要素價值釋放的關鍵。根據(jù)中共中央、國務院印發(fā)的《黨和國家機構改革方案》，國家數(shù)據(jù)局的首要任務是協(xié)調推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，在完善數(shù)據(jù)基礎制度的前提下，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用。因此，在數(shù)據(jù)要素市場的培育期，應當穩(wěn)步扎實構建以“數(shù)據(jù)二十條”為綱領的“1+N”數(shù)據(jù)基礎制度體系，在構建完備數(shù)據(jù)基礎制度體系的基礎上，重點激活數(shù)據(jù)要素潛能，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應，尤其是賦能實體經濟高質量發(fā)展，構筑國家數(shù)據(jù)競爭新優(yōu)勢。

　　地方立法推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用

　　“數(shù)據(jù)二十條”確立了公共數(shù)據(jù)授權運營的基本路徑，并明確了對各級黨政機關、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務過程中產生的公共數(shù)據(jù)，要加強匯聚共享和開放開發(fā)，強化統(tǒng)籌授權使用和管理，推進互聯(lián)互通，打破“數(shù)據(jù)孤島”。

　　2023年，浙江、廣東、深圳、上海、江蘇、山東、河北、重慶、黑龍江、四川、北京等出臺地方立法，在公共數(shù)據(jù)產權、收集與歸集、流通交易、監(jiān)管治理、數(shù)據(jù)安全等方面進行了積極的探索和實踐，有代表性的是《上海市數(shù)據(jù)條例》《四川省數(shù)據(jù)條例》《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權運營管理辦法》《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》，其中《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》是全國首部公共數(shù)據(jù)領域的地方性法規(guī)。總體來說，地方公共數(shù)據(jù)立法雖然各自有別，但整體上體現(xiàn)了“數(shù)據(jù)二十條”關于“匯聚共享和開放開發(fā)，強化統(tǒng)籌授權使用和管理”以及“嚴格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)直接進入市場”的基本精神。

　　從公共數(shù)據(jù)資源的服務屬性和范圍看，公共數(shù)據(jù)資源主要有兩大類，一類是用于公共治理和公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)；另一類是用于產業(yè)發(fā)展和行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)。前者主要是基于公益目的，應當有條件無償使用和分享，后者是與社會經濟發(fā)展有關的公共數(shù)據(jù)，可以探索有條件有償使用。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用，這意味著“有條件無償使用”的公共數(shù)據(jù)已達到了市場化的要求，應先行推動授權使用，“有條件有償使用”的公共數(shù)據(jù)仍處于一種未知的新領域，應當積極探索新模式，切忌一哄而上。

　　公共數(shù)據(jù)資源蘊含著豐富的經濟價值和社會價值，公共數(shù)據(jù)資源的利用必須與實體經濟深度融合，探索豐富應用場景，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素倍增作用，重點聚焦實體經濟領域和民生服務領域，如生產制造、科技研發(fā)、金融服務、商貿流通、航運物流、現(xiàn)代農業(yè)，以及公共衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、文化旅游、交通物流、健康養(yǎng)老等。

　　近期，部分地市公開拍賣公共數(shù)據(jù)資源特許經營權，對此如何看待？應當指出，公共數(shù)據(jù)資源的公共屬性和政府的非營利屬性，決定了公共數(shù)據(jù)資源的利用和釋放不能以政府盈利為導向，政府和公共事業(yè)單位將數(shù)據(jù)資源授權后獲取多少比例的收益，應遵循“補償成本、適當獲利”的原則，要更多地讓利于社會和人民，讓廣大人民和企業(yè)享有更多的公共數(shù)據(jù)要素紅利。

　　統(tǒng)籌優(yōu)化數(shù)據(jù)交易場所

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2023年5月，全國各地由政府發(fā)起、主導或批復的數(shù)據(jù)交易所多達48家，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長趨勢?！皵?shù)據(jù)二十條”強調，要加強數(shù)據(jù)交易場所體系設計，統(tǒng)籌優(yōu)化數(shù)據(jù)交易場所的規(guī)劃布局，嚴控交易場所數(shù)量。專家建議由國家數(shù)據(jù)局出臺全國數(shù)據(jù)交易場所管理辦法，建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易規(guī)則與合規(guī)體系，降低交易成本，嚴格控制全國數(shù)交所的數(shù)量。鑒于數(shù)據(jù)交易標的和行為的特殊性，專家建議依據(jù)《行政許可法》第十二條規(guī)定，將從事數(shù)據(jù)交易的機構準入納入行政許可制度管理。

　　目前，交易體系比較健全的數(shù)據(jù)交易場所主要分布在深圳、上海、北京、浙江等數(shù)字經濟發(fā)達的地區(qū)和全國率先探索數(shù)據(jù)要素市場培育的貴州。以深數(shù)所為例，深數(shù)所以建設全國性數(shù)據(jù)交易平臺為目標，從合規(guī)保障、流通支撐、供需銜接、生態(tài)發(fā)展四方面，打造覆蓋數(shù)據(jù)交易全鏈條的服務能力，為探索適應中國數(shù)據(jù)要素市場化配置示范路徑和數(shù)據(jù)交易樣板做出了表率，特別是在數(shù)據(jù)跨境場內交易、合規(guī)體系建設、數(shù)據(jù)無質押貸款、數(shù)據(jù)保險、數(shù)據(jù)信托等五方面實現(xiàn)了“全國首創(chuàng)”；再如被稱為“數(shù)字經濟第一城”的杭州，以“合規(guī)體系+基礎設施+場景應用”三位一體為核心，高標準爭創(chuàng)國家級數(shù)據(jù)交易所。目前，杭州數(shù)據(jù)交易所已與189家數(shù)商建立合作關系，累計登記交易量15.52億元，數(shù)據(jù)接口和數(shù)據(jù)集合計7000余個，數(shù)據(jù)產品涵蓋金融、能源、通信、輿情、交通、生物、醫(yī)藥等行業(yè)數(shù)據(jù)。

　　當前，數(shù)據(jù)場外交易仍然活躍，而違法的黑市數(shù)據(jù)交易已形成相當規(guī)模，主要涉及個人信息，特別是與敏感信息相關的個人信息，嚴重侵犯公民的個人隱私。2022年1月至2023年9月全國各地法院審結了436宗侵犯公民個人信息罪刑事一審案件，主要涉及對敏感個人信息的侵犯，包括公民征信信息、生物識別信息、行蹤軌跡信息、健康生理信息等，經分析發(fā)現(xiàn)，行業(yè)“內鬼”為泄露公民信息的主要源頭。

　　2023年4月，最高人民檢察院發(fā)布《關于加強新時代檢察機關網絡法治工作的意見》強調，認真落實《個人信息保護法》，加大公民個人信息司法保護力度，依法嚴懲“數(shù)據(jù)黑企”“行業(yè)內鬼”以及批量泄露、買賣、“暗網”交易公民個人信息、非法收集在校學生和老年人等群體公民個人信息、利用“爬蟲”“撞庫”等技術手段非法收集公民個人信息等犯罪。準確把握公民個人信息處理的原則和邊界，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)信息開發(fā)利用、隱私保護和公共安全。

　　對標高標準國際規(guī)則構建數(shù)據(jù)跨境流通便利機制

　　2023年中央經濟工作會議提出“對標國際高標準經貿規(guī)則，認真解決數(shù)據(jù)跨境流動”。

　　“數(shù)據(jù)二十條”提出，推動數(shù)據(jù)跨境雙向有序流動，鼓勵國內外企業(yè)及組織依法依規(guī)開展數(shù)據(jù)跨境流動業(yè)務合作，特別是針對跨境電商、跨境支付、供應鏈管理、服務外包等典型應用場景，“數(shù)據(jù)二十條”要求，要探索安全規(guī)范的數(shù)據(jù)跨境流動方式。

　　數(shù)據(jù)跨境流動對全球經濟增長有明顯的拉動效應，據(jù)經濟合作與發(fā)展組織（OECD）測算，數(shù)據(jù)流動對各行業(yè)利潤增長的平均促進率為10％，在數(shù)字平臺、金融業(yè)等行業(yè)中可達到32％?！皵?shù)據(jù)二十條”要求，“參與數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則制定，探索加入?yún)^(qū)域性國際數(shù)據(jù)跨境流動制度安排。推動數(shù)據(jù)跨境流動雙邊多邊協(xié)商，推進建立互利互惠的規(guī)則等制度安排。鼓勵探索數(shù)據(jù)跨境流動與合作的新途徑新模式”。

　　2021年9月和11月，我國分別申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）和《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA），并積極推進相關進程。根據(jù)CPTPP第14.11條第2款規(guī)定：每一個締約方都應當允許數(shù)據(jù)跨境流動，包括個人信息，如果這一活動用于涵蓋的人開展業(yè)務。這是CPTPP數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的核心條款，也是為締約方設置的強制性義務。關于CPTPP，我國已對協(xié)定全部條款進行了深入全面的分析、研究和評估，梳理了可能需要采取的改革舉措和修改的法律法規(guī)，并在有條件的自貿試驗區(qū)和海南自貿港主動對照先行先試。由于DEPA的最初簽署國新加坡、智利、新西蘭均為CPTPP的簽署國，兩個協(xié)定在數(shù)字經濟規(guī)則方面存在很多共同點。

　　2023年9月28日，國家網信辦在對標國際高標準經貿規(guī)則的基礎上，公布了《規(guī)范和促進數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱“新規(guī)”），對2022年9月1日實施的《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》做出了調整，以促進數(shù)據(jù)高效安全的跨境流動。新規(guī)有三大突破：第一，國際貿易、學術合作、跨國生產制造和市場營銷，不再需要進行安全評估，但前提是“不包含個人信息或者重要數(shù)據(jù)”，這幾個領域幾乎涉及數(shù)據(jù)出境的所有場景。第二，在個人信息方面，預計一年內向境外提供1萬人以上、不滿100萬人個人信息的，可通過標準合同方式出境，無須評估。第三，對“重要數(shù)據(jù)”認定作出新規(guī)定，鑒于“重要數(shù)據(jù)”必須實施強制性安全評估，且《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》關于“重要數(shù)據(jù)”的概念側重于危害結果，范圍模糊且寬泛，在安全評估時很難判斷。對此，新規(guī)提出：未被相關部門、地區(qū)告知或者公開發(fā)布為重要數(shù)據(jù)的，數(shù)據(jù)處理者不需要作為重要數(shù)據(jù)申報數(shù)據(jù)出境安全評估。為此，建議國家數(shù)據(jù)局制定重要數(shù)據(jù)認定指南，并動態(tài)公布重要數(shù)據(jù)目錄。值得一提的是，新規(guī)還賦予自由貿易區(qū)制定“負面清單”的權利。

　　未來2.0版“數(shù)實融合”是數(shù)據(jù)要素與實體經濟的深度融合

　　數(shù)據(jù)要素市場的展望，應重點關注和探索如何更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)作用，釋放數(shù)據(jù)資源的要素價值。數(shù)據(jù)要素的乘數(shù)效應，應當與具有數(shù)字知識和技能的勞動者相結合，以數(shù)據(jù)基礎設施為載體，在算力和算法的驅動下，與生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各個環(huán)節(jié)深度融合，產生新的生產函數(shù)，這才能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的放大、疊加、倍增作用，真正釋放數(shù)據(jù)資源的要素價值。

　　未來2.0版“數(shù)實融合”，將是數(shù)據(jù)要素與實體經濟的深度融合。國家數(shù)據(jù)局公布的《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）（征求意見稿）》規(guī)劃了十二項“數(shù)據(jù)要素×”重點任務，這將是未來三年數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的主要任務：即數(shù)據(jù)要素×智能制造、數(shù)據(jù)要素×智慧農業(yè)、數(shù)據(jù)要素×商貿流通、數(shù)據(jù)要素×交通運輸、數(shù)據(jù)要素×金融服務、數(shù)據(jù)要素×科技創(chuàng)新、數(shù)據(jù)要素×文化旅游、數(shù)據(jù)要素×醫(yī)療健康、數(shù)據(jù)要素×應急管理、數(shù)據(jù)要素×氣象服務、數(shù)據(jù)要素×智慧城市、數(shù)據(jù)要素×綠色低碳。

　　目前，在國際層面，對數(shù)據(jù)要素的認識還不統(tǒng)一；在國家層面，數(shù)據(jù)要素市場的確權、定價、交易、監(jiān)管、治理等配套制度尚未出臺，仍然處于探索和研究階段。2024年1月1日，《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關會計處理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）正式實施，按照《暫行規(guī)定》要求，企業(yè)數(shù)據(jù)資源適用于現(xiàn)行企業(yè)會計準則，不改變現(xiàn)行準則的會計確認計量要求。然而，“數(shù)據(jù)二十條”在“加大政策支持力度”中提出的“探索數(shù)據(jù)資產入表新模式”，其關鍵詞不是“數(shù)據(jù)資產入表”，而是要“探索新模式”?？梢?，《暫行規(guī)定》仍然是“老瓶裝新酒”。因此，應在進一步實踐的基礎上，積極探索中國會計準則（CAS）中數(shù)據(jù)資產入表的“新模式”，使“數(shù)據(jù)資產入表”真正進入“新模式”。同時，我國應加強與IASC（國際會計準則委員會）的交流合作，促進數(shù)據(jù)資產入表新模式進入國際會計準則。

　　當前，我國數(shù)據(jù)生產力的發(fā)展已經領先于數(shù)據(jù)生產關系，工業(yè)時代形成的生產關系已經不能適應數(shù)據(jù)生產力時代的需要，需要在數(shù)字產業(yè)化，尤其是產業(yè)數(shù)字化的進程中不斷創(chuàng)新數(shù)字化生產關系，以適應數(shù)據(jù)生產力的快速發(fā)展。為了更好地協(xié)調和處理與數(shù)據(jù)生產力發(fā)展相適應的數(shù)字化生產關系，必須先行構建完備的數(shù)據(jù)要素基礎制度體系，充分激發(fā)數(shù)據(jù)生產力乘數(shù)效應的有效發(fā)揮，逐步推動數(shù)字經濟走向高級階段。然而，數(shù)據(jù)基礎制度的建設，涉及經濟轉型、社會穩(wěn)定、國家安全等方方面面，與各類企業(yè)和廣大人民群眾切身利益息息相關，在具體制定和實施過程中將面臨更多的挑戰(zhàn)和不確定性。因此，應當立足更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用，從“產學研用”協(xié)同一體化路徑，積極探索和研究基于數(shù)據(jù)要素與實體經濟深度融合的數(shù)據(jù)產權、交易流通、收益分配、安全治理的基本規(guī)律，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展和安全，敬畏和尊重數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展規(guī)律，在實踐中完善，在探索中發(fā)展。

　　（作者系浙江大學網絡空間安全學院雙聘教授、中國科學技術協(xié)會決策咨詢首席專家、工業(yè)和信息化部信息通信經濟專家委員會委員）

責任編輯：張薇