構(gòu)建數(shù)據(jù)要素供給制度 充分釋放數(shù)據(jù)要素價值

來源：人民郵電報 時間：2023-01-19 15:53:45 作者：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院 薛新龍 陳潤愷

　　自黨的十九屆四中全會首次將“數(shù)據(jù)”增列為生產(chǎn)要素以來，數(shù)據(jù)要素在經(jīng)濟社會發(fā)展中的關(guān)鍵作用愈發(fā)凸顯。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），以促進(jìn)數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經(jīng)濟為主線，提出建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)流通交易等制度，為破解數(shù)據(jù)供給難題、加快促進(jìn)數(shù)據(jù)要素賦能高質(zhì)量發(fā)展提供了解決方案。

　　數(shù)據(jù)要素時代，數(shù)據(jù)資源不再僅是生產(chǎn)過程中的副產(chǎn)品或輔助生產(chǎn)的工具，而是轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)的原材料以及價值的重要來源。數(shù)據(jù)要素的高質(zhì)量供給是數(shù)據(jù)價值釋放的源泉，只有大規(guī)模、高質(zhì)量的數(shù)據(jù)得以投入生產(chǎn)，在要素市場進(jìn)行流通、使用、復(fù)用，才能實現(xiàn)從數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)要素的轉(zhuǎn)變。扎實推進(jìn)“數(shù)據(jù)二十條”，構(gòu)建符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的數(shù)據(jù)要素供給制度，需要進(jìn)一步分析研究目前我國數(shù)據(jù)要素供給側(cè)存在的主要問題。

　　構(gòu)建數(shù)據(jù)要素供給制度面臨諸多問題

　　“數(shù)據(jù)二十條”根據(jù)數(shù)據(jù)生成來源將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人信息數(shù)據(jù)。但目前我國數(shù)據(jù)要素的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)存在公共數(shù)據(jù)開放利用程度顯著不足，企業(yè)數(shù)據(jù)供給流通受阻，重復(fù)采集、自產(chǎn)自用情況普遍，個人數(shù)據(jù)的信息邊界不清，合規(guī)使用標(biāo)準(zhǔn)模糊等問題，主要原因歸納如下：

　　一是數(shù)據(jù)資源管理機制不健全。在機構(gòu)設(shè)置上，目前對于數(shù)據(jù)開放授權(quán)運營過程中各項工作的職權(quán)職責(zé)尚不明確，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源管理單位存在權(quán)責(zé)不清、規(guī)則不明等問題。與此同時，數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)使用規(guī)范及管理標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，未能細(xì)化不同類別數(shù)據(jù)的管理辦法。在缺乏精細(xì)化管理的情況下，容易導(dǎo)致相當(dāng)一部分可以開放利用的數(shù)據(jù)資源處于“休眠”狀態(tài)。

　　原始數(shù)據(jù)資源具有非標(biāo)準(zhǔn)化的特性。數(shù)據(jù)資源的流通利用需要各方在數(shù)據(jù)存儲、加工、應(yīng)用等過程的軟硬件方面能夠?qū)崿F(xiàn)互通或進(jìn)行高效、低成本的轉(zhuǎn)化。在實踐中，由于在數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量評估、價值測算等方面缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，極大增加了數(shù)據(jù)傳輸與處理的成本，也容易發(fā)生爭議，導(dǎo)致數(shù)據(jù)整合低效，為數(shù)據(jù)互通、融合帶來較大阻礙。

　　二是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度不完善。數(shù)據(jù)的利益關(guān)系與技術(shù)樣態(tài)較為復(fù)雜，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源的歸屬和相關(guān)產(chǎn)權(quán)邊界難以明確。數(shù)據(jù)資源涉及個人信息、知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密等內(nèi)容提供者的多方利益，數(shù)據(jù)生產(chǎn)流通過程又需要載體搭建、清洗加工等多方數(shù)據(jù)處理者的共同參與。除此之外，數(shù)據(jù)具有無形性、可復(fù)制性等特征，在不同環(huán)節(jié)與應(yīng)用場景下，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出不同的形態(tài)與價值。這都加大了對數(shù)據(jù)利益進(jìn)行確認(rèn)與保護(hù)的難度。

　　由于缺乏對數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的明確界定，導(dǎo)致締約雙方缺少交易基礎(chǔ)，不利于交易的有效進(jìn)行。對各方的利益主張沒有清晰界定的情況下，也容易在數(shù)據(jù)收益分配問題上產(chǎn)生爭議，增加交易成本。同時，在數(shù)據(jù)持有、使用、經(jīng)營方面法律定位的缺失，造成數(shù)據(jù)使用方在合規(guī)方面面臨極高的不確定性，影響對數(shù)據(jù)資源進(jìn)一步的加工增值等開發(fā)活動，阻礙了多元化數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)與經(jīng)營模式的探索。

　　三是個人信息安全合規(guī)體系不健全。個人信息數(shù)據(jù)，是指承載與已識別或者可識別的自然人有關(guān)的各種信息，受到《個人信息保護(hù)法》、《數(shù)據(jù)安全法》等法律的規(guī)制。個人信息不僅與自然人人格利益密切相關(guān)，同時部分特殊個人信息，以及個人信息匯集后所形成的群體行為信息也與國家安全緊密相連?？紤]到隱私與安全的問題，在處理個人信息數(shù)據(jù)時面臨較高的合規(guī)要求。

　　目前個人信息分級的規(guī)則體系尚不健全，《個人信息保護(hù)法》根據(jù)信息內(nèi)容，區(qū)分個人信息、非個人信息以及敏感個人信息，對其使用提出不同的合規(guī)要求。但隨著數(shù)據(jù)分析技術(shù)的發(fā)展，運用結(jié)合分析、高維關(guān)聯(lián)等手段，可以從無直接關(guān)聯(lián)或模糊的信息中，識別乃至對特定自然人刻畫身份或行為的畫像，導(dǎo)致信息分類邊界逐漸模糊，使合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)存在一定程度的不確定性。

　　同時，個人信息數(shù)據(jù)的價值實現(xiàn)在于海量數(shù)據(jù)的匯集與流通，形成數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)復(fù)用與規(guī)模化分享?，F(xiàn)有“授權(quán)同意”規(guī)則要求處理個人信息需取得個人“同意”乃至“單獨同意”，這一路徑與數(shù)據(jù)要素時代數(shù)據(jù)管理與流通利用的需求無法很好契合；而通過“匿名化”處理去除與個人身份關(guān)聯(lián)信息的方式，則不滿足保險、醫(yī)療等需要與具體用戶相匹配的場景需求，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)成為“化石”，難以得到利用。

　　進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)要素供給制度

　　構(gòu)建符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的數(shù)據(jù)要素供給制度，在新發(fā)展階段進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)要素價值，還需從以下方面進(jìn)行細(xì)化完善。

　　一要完善公共數(shù)據(jù)運營管理制度。強化數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理，落實數(shù)據(jù)分類分級，制定公共數(shù)據(jù)開放細(xì)則，明確責(zé)任主體，確定歸責(zé)原則，清晰規(guī)范流程。在實現(xiàn)方式上，加強“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”技術(shù)路線的研發(fā)落地，通過隱私計算、區(qū)塊鏈等解決方案，打造安全、可信、可控的數(shù)據(jù)運行環(huán)境。探索通過模型、核驗等產(chǎn)品和服務(wù)形式，擴大公共數(shù)據(jù)的使用范圍和權(quán)限。讓符合資質(zhì)的主體更加便捷地獲取高動態(tài)性、細(xì)顆粒度的公共數(shù)據(jù)資源，激活數(shù)據(jù)要素市場，創(chuàng)造更大的價值。

　　推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，建立公共數(shù)據(jù)開放激勵機制。在堅持公共數(shù)據(jù)公共屬性與確保安全合規(guī)的前提下，探索公共數(shù)據(jù)有條件有償使用。建立公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對符合條件的主體，允許其在合理范圍內(nèi)有償使用公共數(shù)據(jù)。從公共數(shù)據(jù)運維轉(zhuǎn)變?yōu)楣矓?shù)據(jù)運營。合理反哺公共數(shù)據(jù)運營機構(gòu)的資源投入，調(diào)動積極性，激勵公共數(shù)據(jù)的持有主體主動開放數(shù)據(jù)，打開公共數(shù)據(jù)開放的閥門，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)高質(zhì)量供給。

　　二要推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)?！皵?shù)據(jù)二十條”提出數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”思路。下一步應(yīng)當(dāng)加快數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)立法工作，分場景、分類別對“三權(quán)”的法律性質(zhì)、權(quán)能內(nèi)容作出細(xì)化規(guī)定；建立適應(yīng)數(shù)據(jù)特征、符合數(shù)據(jù)要素價值實現(xiàn)規(guī)律的數(shù)據(jù)法律體系，有效維護(hù)市場主體數(shù)據(jù)利益，釋放數(shù)據(jù)要素新價值。

　　推進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，促進(jìn)數(shù)據(jù)整合互通和互操作，有效降低數(shù)據(jù)流通交易成本，提高數(shù)據(jù)傳輸?shù)男?，為?shù)據(jù)高質(zhì)量供給提供基礎(chǔ)支持。在數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)存儲等軟硬件方面建立通用標(biāo)準(zhǔn)；在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)匯集、數(shù)據(jù)共享等環(huán)節(jié)實行通用規(guī)范；在數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全等方面進(jìn)行統(tǒng)一評估。降低數(shù)據(jù)處理成本，提高數(shù)據(jù)處理效率，促進(jìn)數(shù)據(jù)整合互通和互操作，提升數(shù)據(jù)供給效能。

　　三要完善個人信息安全合規(guī)體系。把握好數(shù)據(jù)高效流通與安全合規(guī)之間的平衡，細(xì)化個人信息分類標(biāo)準(zhǔn)的同時對技術(shù)運用方式進(jìn)行規(guī)范，避免過度采集、過度分析。加強對各類平臺用戶協(xié)議的規(guī)范，在用戶信息的采集范圍、使用方式等方面清晰明確，提高可讀性。將授權(quán)級別與服務(wù)類型相掛鉤，讓用戶根據(jù)需要進(jìn)行選擇，滿足用戶的多元化需求。根據(jù)個人信息數(shù)據(jù)多主體流轉(zhuǎn)、復(fù)用的價值實現(xiàn)需要，探索新型授權(quán)方式，對用戶進(jìn)行特別提示說明，提前形成授權(quán)鏈條，破解二次供給難題。

　　探索個人信息數(shù)據(jù)托管模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)供給規(guī)?；?。開展個人信息數(shù)據(jù)托管試點工作，探索由受托者代表個人利益、監(jiān)督市場主體對個人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工和使用的機制。根據(jù)數(shù)據(jù)大規(guī)模匯聚流通的價值實現(xiàn)模式，對規(guī)模化個人信息數(shù)據(jù)的集體授權(quán)、集體管理，優(yōu)化授權(quán)同意路徑，提高數(shù)據(jù)授權(quán)效率和管理的專業(yè)性，實現(xiàn)規(guī)模化供給。同時，數(shù)據(jù)的集中托管也有利于主管部門對個人信息數(shù)據(jù)的存儲、流通環(huán)節(jié)實施監(jiān)管，保護(hù)個人合法利益。

責(zé)任編輯：藺弦弦