數(shù)字經(jīng)濟風口下，中國數(shù)據(jù)開放共享如何向縱深邁進

來源：數(shù)據(jù)觀 時間：2022-11-30 10:41:16 作者：徐夏夏

　　隨著數(shù)字化進程加速，中國數(shù)據(jù)存儲正在經(jīng)歷從量變到質(zhì)變的過程，數(shù)據(jù)也正和土地、勞動力、資本和技術(shù)等生產(chǎn)要素一樣，成為促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的基本要素。

　　數(shù)據(jù)只有經(jīng)過開放、共享才能充分釋放數(shù)據(jù)價值，因此數(shù)據(jù)的開放共享是數(shù)據(jù)全生命周期中發(fā)揮價值的關(guān)鍵基礎(chǔ)一環(huán)。

　　頂層戰(zhàn)略清晰，中國數(shù)據(jù)開放共享穩(wěn)步提速

　　我國政府高度重視數(shù)據(jù)開放共享對經(jīng)濟增長的促進作用，在2015年國務院出臺的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中，就明確指出加快數(shù)據(jù)資源的開放共享是促進大數(shù)據(jù)發(fā)展的主要任務。黨的十九屆四中全會決議再次強調(diào)，要繼續(xù)加強數(shù)據(jù)有序共享。2022年1月，國務院印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，將完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制列為探索數(shù)據(jù)要素市場化配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　公共數(shù)據(jù)開放、政企間的數(shù)據(jù)共享是目前我國數(shù)據(jù)開放共享的主要方式。近年來，我國政府通過連續(xù)發(fā)布多項政策措施、制定法律法規(guī)、完善管理機制、規(guī)范標準體系等手段全方位、立體化促進數(shù)據(jù)開放共享。

　　在公共數(shù)據(jù)開放方面，各地政府積極開展推進工作。2019年1月，全國首部公共數(shù)據(jù)開放的地方政府規(guī)章——《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》正式施行。隨后，廣東、江蘇、江西、浙江、山東等地也先后出臺了專門面向公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的法律規(guī)范。

　　除此之外，各地政府也有序上線了公共數(shù)據(jù)開放平臺。復旦大學的中國開放數(shù)林指數(shù)網(wǎng)站顯示，截至2021年10月，我國已有193個省級和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，其中省級平臺有20個（含省和自治區(qū)，不包括直轄市和港澳臺），城市平臺 173 個（含直轄市、副省級與地級行政區(qū)）。

中國歷年地級及以上政府數(shù)據(jù)開放平臺數(shù)量增長情況（圖片來源：復旦大學數(shù)字與移動治理實驗室）

　　在政企數(shù)據(jù)共享方面，正在由政府主導型向政企合作型轉(zhuǎn)變。政企數(shù)據(jù)雙向共享的實質(zhì)是政府與企業(yè)兩大主體之間數(shù)據(jù)的雙向流通，政企雙方數(shù)據(jù)的共享融合有利于釋放更大的數(shù)據(jù)價值。

　　政企數(shù)據(jù)共享合作目前已形成了一批數(shù)據(jù)雙向共享的典型案例。比如，遼寧省市場監(jiān)管局與美團點評集團簽署《食品安全戰(zhàn)略合作協(xié)議》，開展數(shù)據(jù)對接項目；南京市雨花臺區(qū)與蘇寧物流聯(lián)手打造了政企數(shù)據(jù)交互共享平臺；廣州市場監(jiān)管局與美團、餓了么、格利食品網(wǎng)、1藥網(wǎng)等4家電商平臺企業(yè)合作，建立了符合電子商務特點的協(xié)同管理機制，以推動實現(xiàn)政企數(shù)據(jù)共享互查。

　　頂層戰(zhàn)略定位清晰、政策持續(xù)扶持、開放前景可觀，多重利好疊加下，我國數(shù)據(jù)開放共享取得了階段性成效，后續(xù)如何開放更多、更高價值的數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)發(fā)揮出更大的價值，是當下值得探討的問題。

　　數(shù)據(jù)開放共享，歐美國家有哪些經(jīng)驗可以借鑒？

　　數(shù)據(jù)開放共享是各國推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中都無法回避的核心問題。歐美等發(fā)達國家因起步較早，已逐漸形成了一些較為成熟的數(shù)據(jù)開放共享經(jīng)驗。探索這些國家數(shù)據(jù)開放的成功經(jīng)驗，有助于我國數(shù)據(jù)開放的研究。

　　制定政策執(zhí)行機制，確保數(shù)據(jù)開放落到實處。

　　制定的一系列數(shù)據(jù)開放共享政策，要真正落地見效還需要相關(guān)部門切實推進。美國政府為了保障數(shù)據(jù)開放共享的政策落到實處，制定了配套的政策執(zhí)行機制。

　　在人力方面，美國先后創(chuàng)設聯(lián)邦政府首席信息官、首席技術(shù)官和首席數(shù)據(jù)官，在聯(lián)邦政府信息化頂層設計、技術(shù)政策制定、技術(shù)專項預算管理、數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃等多個方面為美國公共數(shù)據(jù)的開放共享提供支持。同時，為了確保各行政部門可通過政府平臺發(fā)布和共享數(shù)據(jù)，美國政府還跨部門成立了高級顧問組，為聯(lián)邦政府行政管理及預算局提供公共數(shù)據(jù)開放共享的戰(zhàn)略。在技術(shù)支持方面，美國政府成立了數(shù)字服務創(chuàng)新中心，幫助各政府機構(gòu)開發(fā)網(wǎng)絡應用程序接口、優(yōu)化數(shù)據(jù)共享開放系統(tǒng)，使政府各部門和公眾能獲取高價值的數(shù)據(jù)。

　　在監(jiān)管方面，為了確保公共數(shù)據(jù)開放共享政策的落實，美國政府在總統(tǒng)管理委員會下設立了Data.gov行政督導委員會和Data.gov項目管理辦公室，負責跟進政策執(zhí)行情況。此外，《信息自由法》執(zhí)行情況的監(jiān)管也交由司法部的信息政策辦公室（OIP）負責。

　　美國在人力方面和監(jiān)管方面形成了完善的政策執(zhí)行機制，有效推動了數(shù)據(jù)開放共享相關(guān)政策的落地推行。

　　確立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設施和規(guī)范標準，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，掃除數(shù)據(jù)共享過程中遇到的標準障礙。

　　美國白宮的“開放數(shù)據(jù)項目”在2014年11月發(fā)布的元數(shù)據(jù)標準POD v1.1中規(guī)定，每個數(shù)據(jù)平臺的目錄清單文件以data.json 命名，格式為JSON-LD（JSON for Linked Data），模式遵循POD v1.1 所定義目錄模式，文件的URL 為www.[agency].gov/data.json。這套規(guī)范不僅在美國地方政府得到了廣泛應用，也推廣到英國、澳大利亞和愛爾蘭等國家。在英國，面向英國政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站（Data.gov.uk）的自動聚合功能，使得各地方政府能以統(tǒng)一的格式建立數(shù)據(jù)目錄清單?！澳夸浨鍐文Ｊ健保↖nventory Schema）標準規(guī)范了“目錄清單”“數(shù)據(jù)集”和“數(shù)據(jù)資源”等的元數(shù)據(jù)。在此標準基礎(chǔ)之上，英國建立的數(shù)據(jù)目錄聚合機制具有平臺弱相關(guān)或無關(guān)、適應性強、自動高效、支持數(shù)據(jù)的細粒度比較和融合的優(yōu)勢。

　　合格的開源平臺、元數(shù)據(jù)API使得數(shù)據(jù)能以更多便捷方式被讀取。包括美國、英國、澳大利亞在內(nèi)的多個國家的開放數(shù)據(jù)平臺都由開源數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)CKAN給予支持。美國開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站提供元數(shù)據(jù)來源鏈接，并通過CKAN應用程序編程接口來使用。同樣建立在CKAN之上的倫敦開放數(shù)據(jù)平臺共提供了四類元數(shù)據(jù)API，使得外部應用程序能夠全部或部分讀取數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)記錄。

　　支持政府與各界建立合作關(guān)系，創(chuàng)新數(shù)據(jù)使用，促進數(shù)據(jù)商業(yè)化。

　　美國在政府數(shù)據(jù)開放共享中開展了全方位、多層次、多形式的運作模式，主要包括政府合作、政企合作和政民合作三種方式，這三種運作方式即互相獨立又相互補充。美國的數(shù)據(jù)開放模式以市場需求為導向，政府主導、企業(yè)運作、民眾參與貫穿整個數(shù)據(jù)開放行動之中，這種運作模式即減輕了政府壓力，又調(diào)動了企業(yè)和民眾參與的積極性，使得整個美國的數(shù)據(jù)開放進程不斷處于自我成熟和螺旋上升之中。

　　其中在政企合作方面，美國積累了不少成功的案例。例如，勵訊集團旗下的大數(shù)據(jù)分析公司律商聯(lián)訊風險信息（簡稱“律商風險”）是40多年前隨著美國社會和經(jīng)濟的數(shù)字化發(fā)展起來的公司，通過獲取的海量數(shù)據(jù)，在服務政府、風險分析、欺詐防范等方面取得了積極成效。

　　在政府領(lǐng)域，律商風險將每個人在這個數(shù)字社會中留下的數(shù)據(jù)痕跡進行整合，串聯(lián)成這個人一生的數(shù)據(jù)軌跡。在這樣一個強大的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，有效幫助了政府防范企業(yè)和個人逃稅漏稅或者冒領(lǐng)退稅，防范不法分子冒領(lǐng)政府福利，防范醫(yī)療計劃中醫(yī)療機構(gòu)的欺詐、濫用、浪費行為，協(xié)助警方辦案人員既快又準地識別和追蹤犯罪分子、查找被拐賣人口、利用預測性模型協(xié)助警方優(yōu)化警力資源部署。

　　在醫(yī)療健康領(lǐng)域，依托海量的數(shù)據(jù)資源和強大的數(shù)據(jù)分析能力，律商風險向醫(yī)生建議某一疾病的最佳醫(yī)療路徑、幫助醫(yī)院和醫(yī)療保險公司有效進行人口健康管理；幫助其它商業(yè)和非商業(yè)機構(gòu)有效地認證消費者客戶的身份、識別客戶賬戶風險。

　　在車險領(lǐng)域，律商風險在美國和50個州的交管部門都有著密切的合作，在《駕駛員隱私保護法》的監(jiān)管下，充分地將上述交管數(shù)據(jù)廣泛、合規(guī)地應用于協(xié)助車險行業(yè)降低事故風險，提升道路交通安全，產(chǎn)生了極大的社會效果。

　　由此來看，政企間數(shù)據(jù)開放共享極大盤活了數(shù)據(jù)流通市場，促進各行業(yè)的數(shù)據(jù)價值釋放，同時也為政府相關(guān)部門的科學決策提供了參考。

　　結(jié)合國情，我國數(shù)據(jù)開放共享如何進一步推進？

　　汲取歐美的數(shù)據(jù)開放共享經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，我國可從以下四個方面提升數(shù)據(jù)開放共享水平：

　　完善數(shù)據(jù)開放機制。縱觀歐美等發(fā)達國家政府開放數(shù)據(jù)的成功策略，很重要的一點就是有著完善的數(shù)據(jù)開放機制。我國政府應制定數(shù)據(jù)開放政策落實機制，確保相關(guān)政策落到實處；制定并發(fā)布統(tǒng)一、權(quán)威的公共數(shù)據(jù)開放目錄，探索建立數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議機制，明確數(shù)據(jù)開放各方權(quán)責，提升數(shù)據(jù)開放質(zhì)量，規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)利用；出臺數(shù)據(jù)分級分類的政策法規(guī)，明確可開放數(shù)據(jù)的范圍，推進數(shù)據(jù)去標識化技術(shù)應用，完善各敏感程度數(shù)據(jù)的開放管理規(guī)定，化解制約公共數(shù)據(jù)開放所面臨的個人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等潛在風險。

　　支持政企合作，促進數(shù)據(jù)商業(yè)化。從發(fā)達國家成功的策略可以看出，在發(fā)達國家，企業(yè)對政府開放數(shù)據(jù)建設的參與程度很高，形成了以用促建的良性循環(huán)。我國可以建立更為健全的政府、企業(yè)互動交流機制，積極開展企業(yè)對公共數(shù)據(jù)的需求調(diào)研，在確保安全的前提下，以數(shù)據(jù)分類分級為基礎(chǔ)，精準對接企業(yè)數(shù)據(jù)需求。根據(jù)相關(guān)需求明確數(shù)據(jù)開放的重點領(lǐng)域，提高數(shù)據(jù)開放的針對性，并針對需求較大的數(shù)據(jù)適當縮短更新周期，提升相關(guān)數(shù)據(jù)的及時性，從而促進數(shù)據(jù)創(chuàng)新，釋放數(shù)據(jù)價值。

　　優(yōu)化數(shù)據(jù)開放平臺。數(shù)據(jù)開放平臺是數(shù)據(jù)開放共享的重要載體，要構(gòu)建出全國統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開放平臺體系，逐步形成一站式、便捷化、全口徑的公共數(shù)據(jù)開放服務能力。在平臺功能方面，不斷強大搜索功能，加強完善二級搜索，增強對數(shù)據(jù)的分級分類管理、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)管理，便捷社會公眾；加強互動和交流板塊的設計，及時展示意見交流和互動情況。在數(shù)據(jù)保護方面，應建立健全公共數(shù)據(jù)開放平臺的安全管理機制，加強密碼技術(shù)、身份鑒別技術(shù)、數(shù)據(jù)沙箱技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)的研究和應用，防范和化解公共數(shù)據(jù)匯聚、開放可能引發(fā)的各類數(shù)據(jù)安全風險挑戰(zhàn)。

　　加強數(shù)據(jù)安全保護。數(shù)據(jù)開放共享需要在數(shù)據(jù)安全的前提下進行，發(fā)達國家信息安全立法工作起步較早，相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準等較為健全，有效化解了數(shù)據(jù)開放可能引發(fā)的個人隱私、商業(yè)秘密、國家安全等潛在風險挑戰(zhàn)。我國在數(shù)據(jù)應用領(lǐng)域雖然起步較晚，但基于商業(yè)模式創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)進程不斷加速。隨著中國網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全和個人信息保護法律框架的構(gòu)建和落實，中國已經(jīng)具備了以安全為基礎(chǔ)，促進數(shù)字要素引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的壓艙石。中國數(shù)據(jù)開放共享的法規(guī)政策應該基于商業(yè)模式和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從跟跑，并跑，向領(lǐng)跑努力。數(shù)據(jù)開放共享的進程中應逐步建立起更加完善的細分領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)，形成數(shù)據(jù)防泄露、安全審計、安全事件溯源與取證、大數(shù)據(jù)安全態(tài)勢分析等運維管理制度。同時，解決數(shù)據(jù)安全保護問題，需要構(gòu)建起有效的數(shù)據(jù)安全解決方案，利用數(shù)據(jù)交換監(jiān)控技術(shù)、數(shù)據(jù)加密脫密技術(shù)、敏感信息匿名化等技術(shù)，創(chuàng)建起受隱私保護與安全防護約束的新型計算范式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)在開放共享過程中的安全防護。

　　數(shù)據(jù)開放共享是我國建立數(shù)據(jù)要素市場中的核心環(huán)節(jié)，也是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)。總體來看，我國數(shù)據(jù)開放共享工作正在逐步推進，但目前還面臨著已開放的數(shù)據(jù)實用性不高，未開放的數(shù)據(jù)開放意愿不強等問題，借鑒歐美等發(fā)達國家的經(jīng)驗，我國接下來可從完善數(shù)據(jù)開放機制、推動政企數(shù)據(jù)共享，提升數(shù)據(jù)開放能力、加強數(shù)據(jù)安全保護等方面著手，使數(shù)據(jù)價值真正得以釋放。（數(shù)據(jù)觀 徐夏夏）

責任編輯：藺弦弦